为民营经济高质量发展贡献“检察方案”

——行政检察护航法治化营商环境专项活动综述

民营经济是推进中国式现代化的生力军，是高质量发展的重要基础。刚发布不久的《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》指出，健全对各类所有制经济平等保护的法治环境，为民营经济发展营造良好稳定的预期。

近年来，检察机关坚持以习近平法治思想为指引，认真履行法律监督职能，打好依法平等保护民营企业产权和企业家合法权益“组合拳”，表达了鲜明的“检察态度”。

在近日举办的第五届民营经济法治建设峰会上，作为检察机关以法治思维和法治方式助推优化民营经济发展环境的生动缩影，最高检部署开展的行政检察护航法治化营商环境专项活动（下称“护航法治化营商环境专项活动”）入选2023民营经济法治建设“十大护航行动”。

专项+治理，创新服务营商环境新模式

一直以来，全国各级检察机关行政检察部门以监督办案的“硬举措”为企业发展提供“真关怀”，尤其是新冠肺炎疫情发生以来，深入贯彻落实党中央关于“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的要求，切实把防控风险、服务发展摆在更加突出的位置，推动经济发展在法治轨道上运行。

2020年，最高检就曾专门对11件涉民营企业重大行政检察监督案件进行重点挂牌督办。2022年，最高检部署开展“全面深化行政检察监督依法护航民生民利”专项活动。其间，各地检察机关聚焦依法保障民营企业及企业家合法权益，开展了各具特色的“小专项”，共办理涉市场主体权益保护案件8100余件，推动破解影响法治化营商环境的诸多瓶颈问题。

今年，为深入贯彻落实党的二十大关于“完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境”的重要部署，以及中央经济工作会议关于“突出做好稳增长、稳就业、稳物价工作”的要求，最高检决定在全国检察机关部署开展行政检察护航法治化营商环境专项活动。仅今年上半年，已办理涉市场主体行政检察监督案件近1万件。

湖南省益阳市某制衣厂车间里，生产活动忙碌而有序。这个被当地县政府认定为就业扶贫车间的厂子共接纳当地残障人士、留守妇女及低保户等近百人就业。然而，此前该厂却因食堂未取得相关证件而面临行政处罚，食堂停了，员工就餐问题一直解决不了，经申请行政复议、提起行政诉讼，均未解决。连续打官司也让该厂创办人陆女士焦头烂额，企业运营陷入困境，员工面临失业。后陆女士向检察机关申请监督。检察机关将优化法治化营商环境与推动乡村振兴有机结合，通过举行公开听证，协调制衣厂与市场监督管理部门签订分期缴纳罚款和解协议，获各方一致认同。

“经历这起案件后，我们依法办好了各类手续和证件，也意识到依法合规经营的重要性。”陆女士说，检察机关不仅化解了争议，还针对厂子合规经营提出可行性建议，让自己重拾信心再次启动生产。“我会努力经营好，继续为保障我们偏远地区就业和乡村振兴贡献力量。”

这是检察机关在护航法治化营商环境专项活动中办理的一起具有代表性的案件，于今年7月被列入最高检发布的第十三批“检察为民办实事”——行政检察与民同行系列典型案例。

“护航法治化营商环境专项活动是新时代行政检察全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，从政治上着眼、从法治上着力，以法治思维和法治方式优化民营经济发展环境的有益探索。”最高检第七检察厅厅长张相军表示，实践中，行政检察立足职能优势，着力加强涉市场主体行政诉讼监督、行政违法行为监督、行政争议实质性化解等，以更高层次诉源治理促进各类市场主体受到法律平等保护。

在最高检指导下，各地检察机关积极部署，围绕“虚假登记”“恶意注销”等社会治理问题，通过类案检索、构建工作衔接机制、建立监督模型等多种形式，创新护航当地法治化营商环境工作模式：

——上海市虹口区检察院聚焦企业恶意注销换壳逃避法律责任的难点问题，与区人社局、区市场监督管理局联合会签文件，以信息共享破解民营企业注销领域难点堵点，构建诚实守信的市场登记管理秩序；

——浙江省检察院针对不法分子利用互联网商事登记的便利性，虚假登记公司，导致“被股东”“被法人”现象频发问题，在全省开展虚假登记数字监督专项行动，通过制发检察建议，督促市场监督管理部门对753家公司撤销登记或者吊销营业执照；

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优化+服务，探索纾解经营困难新路径

保障民营经济健康发展，不仅要让企业“活下来”“留得住”，还要让企业“经营得好”。

对此，各地检察机关加大对涉民营企业权益保护的行政处罚、行政强制、行政征收等方面的行政生效裁判、调解书监督力度，重点围绕执行标的、费用错误、超额冻结、处罚不当等开展行政非诉执行监督，综合运用抗诉、再审检察建议等监督方式，促进行政机关依法行政，为保障民营经济健康发展提供良好法治化营商环境。

在江西，上饶市检察机关聚焦法院生效裁判确定行政机关负有补偿责任，但行政机关怠于履行的执行难题，通过制发检察建议促使行政机关依法履行补偿义务，帮助民营企业及时获得执行款。

在广西，南宁市检察机关加大行政裁判结果案件监督力度，通过抗诉纠正行政机关“过罚不相当”的违法情形，推动行政处罚符合比例原则。

在福建，记者了解到一起由晋江市检察院办理的行政非诉执行监督案——某公司因环保手续不完整被责令限期改正，后重新办好环评手续，却因环保部门未及时向法院作结案说明，该公司被法院列入失信被执行人名单。检察机关第一时间调查核实并督促相关单位作出结案说明，并建议法院及时将该公司从失信被执行人名单中移除并作结案处理。

“涉案企业超标的额查封、行政处罚过重、行政补偿不到位等问题一直是民营企业的急难愁盼。在这类案件办理中，检察人员需要充分考虑实际情况，主动同行政机关、法院沟通协调，防止民营企业因不当强制执行措施而陷入生产经营困境。”晋江市检察院副检察长许新报告诉记者，该院围绕行政处罚影响民营企业发展的重大问题开展行政非诉执行监督，共发出检察建议75件，努力清除妨碍企业发展的不利因素，杜绝“案子办了，企业垮了”。

此外，晋江市检察院进一步抓细综合服务保障措施，打造“亲清护企”晋江模式：依托福建省非公企业法治教育基地，设立行政检察专栏，以案释法，相关工作经验被写入最高检工作报告；牵头联合市法院等25家单位成立民营企业合规建设服务联盟，自主研发企业法律风险自检系统，为企业提供行政合规体检；开展合规问诊走上门、法治讲座送上门、听取意见请上门等服务活动，着眼企业关注热点和潜在痛点加强普法宣传……

创新+监督，构建营商环境法治建设新机制

在办理服务市场主体个案中，检察机关针对个案暴露出的苗头性、倾向性、普遍性问题，通过类案监督凝聚行政机关合力，共同完善市场经济秩序的治理与维护。

例如，黑龙江省齐齐哈尔市建华区检察院以该院办理的单用途消费预付卡治理检察监督案为切入点，开展预付卡规范管理专项监督活动，填补监管空白，促进预付卡规范治理。

再如，在浙江省宁波市检察院督促某市工程建设行政主管部门依法履职检察监督案中，检察机关在办理某公司与李某安的纠纷案件时，发现类似纠纷并非孤案，当地建设工程施工转包、违法分包乱象时常发生。检察机关经进一步调查查明，在全市范围内法院作出生效裁判的案件中，存在建设工程转包、违法分包等违法行为线索148件，遂逐一核实相关事实及诉讼证据。宁波市检察院在督促相关行政单位对违法行为依法进行调查、处理的同时，还牵头与当地法院等6家单位会签《关于建立司法与行政执法衔接联动机制协同治理建设工程施工发包承包违法行为的意见》，从源头预防转包、违法分包及挂靠等违法行为，完善建筑市场信用体系，提升诉源治理效能，促进该市建筑企业高质量发展。

“工程转包、分包给无相应资质的企业或个人是违法行为，但因具有一定的隐蔽性，行政机关在日常监管中难以及时发现。”浙江省宁波市检察院第五检察部检察官汪培伟说，检察机关以个案为切入点，挖掘同类违法行为，通过制发检察建议、会签文件等方式堵塞监管漏洞，为行业的安全生产、健康发展提供司法保障。

从个案监督到类案监督的拓展，大数据渐渐成为激活行政检察服务保障市场主体的内生动力。

江苏省昆山市检察院在办理一起行政非诉执行监督案件时，发现非法转卖营业执照行政执法缺位的线索，遂制发检察建议，督促市场监督管理部门对非法转卖营业执照行为作出处理，并完善案件线索移送机制，双方还签订联动协议，合力增强治理实效。

受该案启发，昆山市检察院构建非法转卖营业执照大数据监督模型，并在苏州全市落地应用，通过模型筛查发现180个营业执照被非法转卖后还处于存续状态，该院便向相关主管部门移送线索70条，市场监督管理部门已初步吊销20余家市场主体的营业执照，并通过列入严重违法失信名单、将市场主体吊注销信息实时推送给银行系统等形式，在实践层面推动形成问题整改闭环。

在昆山市检察院第五检察部检察官助理顾昀祯看来，大数据的深度应用可以透过表层，以点带面发现隐蔽的问题，通过加强对涉企行政检察案件数据的归集、分析，推动行政检察办案模式从“个案为主、数量驱动”向“类案为主、数据赋能”转变，更高质效深化营商环境法治建设。

最高检党组强调，法治是最好的营商环境，具有固根本、稳预期、利长远的作用。民营经济高质量发展必须依靠法治提供稳定的基础、持久的动力、公平公正的环境。

今年8月，最高检发布了《2023—2027年检察改革工作规划》，指出“健全检察机关依法平等保护各类市场主体产权和合法权益的工作机制”。

对此，张相军表示，在学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育纵深开展之际，行政检察将进一步深入贯彻落实习近平法治思想、习近平经济思想，持续聚焦涉市场主体产权保护、财产征收、市场准入、行政处罚、减税降费等焦点问题，坚持依法惩处与平等保护相结合，依法平等保护各类市场主体产权和合法权益，引导和促进市场主体守法合规经营，为打造一流市场化、法治化、国际化营商环境贡献检察力量。

（本报记者刘亭亭）